Skip to content Skip to navigation

Ustawa lobbingowa czyli kolejny bubel prawny

Niedawno minęło już osiem lat, od kiedy została uchwalona w Polsce ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Jest to wystarczająco długi okres, aby spróbować odpowiedzieć na pytanie: jaka jest skuteczność tej regulacji? Czy ta precedensowa ustawa sprzyja transparentności procesów decyzyjnych i ogranicza patologie związane z uchwalaniem kolejnych regulacji prawnych?

Polska należy do nielicznych krajów, które uchwaliły ustawę regulującą zjawisko lobbingu. W Europie „sztuka” ta udała się tylko Gruzji, Litwie i Węgrom.  Jest to związane z faktem, że lobbing nie budzi na ogół pozytywnych skojarzeń. W każdym kraju, który zajął się problematyką lobbingową, prace nad ustawą poprzedziły, niestety, afery korupcyjne z udziałem pseudolobbystów. Podobnie było i w Polsce, gdzie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przygotowało projekt ustawy lobbingowej w ramach programu walki z korupcją.

Lobbing to nie korupcja

Panuje dosyć powszechne przekonanie, że lobbyści usiłują wpływać na proces decyzyjny w państwie metodami nieetycznymi (protekcją, korupcją). Takie działania lobbystów były rozpowszechnione w USA, ale w XIX wieku. Obecnie podstawowym zadaniem lobbysty jest udzielanie „fachowej pomocy w procesie prawotwórczym (dostarczanie informacji, przygotowywanie projektów, sporządzanie ekspertyz)” (Bierć 2000, s. 172). Lobbysta poszukuje zatem dostępu do źródeł informacji, przetwarza je, a następnie dokonuje wyboru metody, za pomocą której oddziałuje na będącego adresatem przekazu polityka. Dzięki lobbingowi obywatele mają wpływ na kształtowanie polityki państwa, lobbing pozwala bowiem na poznanie odmiennych punktów widzenia różnych grup społecznych, co sprzyja racjonalności podejmowanych rozstrzygnięć.

Ustawa o działalności lobbingowej definiuje lobbing jako „każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa”. Uznanie za lobbing tylko działalności ukierunkowanej na proces stanowienia prawa powoduje jednak, że wpływanie na takie działania władcze organizmu państwowego jak wydawanie koncesji, zezwoleń, licencji, ulg, dotacji, gwarancji i poręczeń, a także umów, których stroną jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, nie jest - według definicji - kwalifikowane jako działalność lobbingowa. W takim wypadku wypada zadać retoryczne pytanie: jak nazwać choćby starania zagranicznych rządów i producentów samolotów w czasie, kiedy rząd polski zastanawiał się nad wyborem najkorzystniejszej oferty na zakup samolotów wielozadaniowych dla polskiej armii? Mankamentem definicji jest również brak ograniczeń podmiotowych, co powoduje, że za lobbystów można uznać nawet sprawujących swój mandat posłów, senatorów czy członków Rady Ministrów, o ile będą wpływać na proces stanowienia prawa (co jest akurat oczywiste, gdyż oni tworzą to prawo).

Rejestr zawodowych lobbystów

Transparentność procesów decyzyjnych wymaga posiadania wiedzy na temat podmiotów aktywnie włączających się w proces legislacyjny. Jednym z pomysłów na ujawnienie takich działań było stworzenie na gruncie ustawy publicznie dostępnego rejestru lobbystów, który poza danymi personalnymi samego lobbysty zawierałby informacje o inspiratorach i kierunkach planowanych działań. Niestety, w ustawie obowiązek rejestracji swoich działań został nałożony wyłącznie na lobbystów zawodowych, czyli lobbujących na rzecz osób trzecich za wynagrodzeniem. Natomiast lobbyści podejmujący czynności rzecznicze we własnym imieniu i na własny rachunek, jak np. stowarzyszenia, fundacje czy organizacje pracodawców, nie tylko nie muszą, ale nawet nie mogą wpisać się do rejestru, ponieważ nie ma ku temu podstaw prawnych. Lobbyście zatem opłaca się działać pod szyldem stowarzyszenia, dzięki czemu nie będzie musiał rejestrować prowadzonej działalności lobbingowej. Wobec tego nie powinno dziwić, że w rejestrze na chwilę obecną figuruje jedynie nieco ponad 290 podmiotów. Nie jest to na pewno liczba, której się spodziewano, bo faktycznie działających lobbystów jest dużo więcej. Pozostają oni jednak w dalszym ciągu w ukryciu i póki co nic nie wskazuje na to, aby ten stan miał się zmienić.

Wysłuchanie publiczne

Wydaje się, że sprowokowanie lobbystów do ujawniania swojej działalności było możliwe poprzez przyznanie im pewnych przywilejów w procesie stanowienia prawa, aby po prostu „opłaciło” im się wyjście z „szarej strefy” i zarejestrowanie działalności. Ostatecznie tego rodzaju „bonusów” dla lobbystów zabrakło. Wprowadzono, co prawda, nową instytucję tzw. wysłuchanie publiczne, ale okazała się ona mało atrakcyjnym narzędziem lobbingowym, jak to się pierwotnie ustawodawcy wydawało. Powodem tego może być okoliczność, że wysłuchania są dostępne dla każdego, a poza tym odbywają się dopiero po pierwszym czytaniu projektu ustawy w Sejmie, kiedy to projekt jest już kompletny i możliwość korekty znajdujących się w nim przepisów wydaje się znacznie ograniczona. Tymczasem wywarcie największego wpływu na treść regulacji jest możliwe w czasie jego tworzenia i dlatego tej fazie kształtowania regulacji prawnej poświęcają największą uwagę lobbyści. Z tego też względu wśród uczestników wysłuchań próżno szukać nazwiska choćby jednego zawodowego, zarejestrowanego lobbysty. Odkryli oni bowiem wątpliwą skuteczność tej formy nacisku w procesie tworzenia prawa i nie zamierzają tracić sił, ani marnować czasu na uczestniczenie w wysłuchaniach publicznych.

Program prac legislacyjnych

Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom lobbystów, którzy narzekali, że zdobywanie informacji na temat planowanych rozwiązań prawnych zajmuje im 80% czasu pracy (Wilkos 2000, s. 81-82), ustawodawca zobowiązał Radę Ministrów, Prezesa RM oraz ministrów do przygotowywania co najmniej raz na 6 miesięcy, programów swoich prac legislacyjnych dotyczących projektów ustaw i rozporządzeń, które publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej. Stworzenie programu prac legislacyjnych ma na celu zdyscyplinowanie rządu w pracach nad ustawami, pełni także funkcję informacyjną. Należy jednak pamiętać o tym, że nieuwzględnienie w programie jakiegoś projektu aktu normatywnego nie zamyka Radzie Ministrów możliwości jego przygotowania i wniesienia do Sejmu. Z tego też względu rząd nie przywiązuje, niestety, większej wagi do rzetelności sporządzenia programu i jego konsekwentnej realizacji. W II półroczu 2008 r. Rada Ministrów zaplanowała bowiem przyjęcie 175 projektów ustaw, ale jednocześnie w okresie tym przyjęła do rozpatrzenia aż 59 kolejnych projektów pozaplanowych. Badania pokazują, że rząd mógł (a wobec tego powinien) dodatkowe projekty uwzględnić w swoim programie na etapie jego tworzenia, ponieważ potrzebę ich uchwalenia sygnalizowano odpowiednio wcześniej (Barometr…, 2009). Tym samym lobbyści zmuszeni są w dalszym ciągu poszukiwać informacji na temat planowanych rozwiązań prawnych na własna rękę.

Fiasko ustawy lobbingowej

Jednym z podstawowych celów ustawy lobbingowej miało być ograniczenie zjawisk korupcyjnych towarzyszących uchwalaniu prawa. Niestety, media co jakiś czas donoszą o nieetycznych naciskach lobbingowych związanych choćby z umieszczaniem na listach leków refundowanych pewnych specyfików. Wiąże się to poniekąd z tym, że ustawa nie określiła jednolitych form kontaktów lobbystów z urzędnikami, pozostawiając uregulowanie tych kwestii w gestii kierowników poszczególnych urzędów. W wyniku tego w siedzibach organów władzy publicznej  obowiązują odmienne procedury, bądź też nie ma ich wcale. Wydaje się zatem, że jedynym celem, który udało się osiągnąć prawodawcy, jest propagandowe ukazanie na arenie międzynarodowej, że Polska podjęła walkę z korupcją i próbuje zreformować proces decyzyjny. Szkoda tylko, że czyni się to aż tak nieudolnie…

 

Literatura:

Bierć A., Lobbing w prawodawstwie, „Nauka” 2000, nr 4.

Wilkos S., Finansowanie partii politycznych przez duże korporacje, [w:] M. Walecki (red.), Finansowanie polityki. Wybory, pieniądze, partie polityczne, Warszawa 2000.

R. Zubek, M. Matczak, A. Cieleń, T. Zalasiński, Barometr legislacyjny: Analiza programu prac legislacyjnych Rady Ministrów na II półrocze 2008 r., Warszawa 2009.